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　　行政机关收回国有土地使用权的两种途径：一是，当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款规定的国有土地使用权的收回程序，即“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权

　　利通区政府在本案一、二审诉讼及金银滩镇政府在本案二审诉讼中主张系依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定决定对国有土地上的房屋进行征收，亦是缺乏证据支持。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款的规定，房屋征收部门与被征收人可以签订补偿协议。但依照该条例第十三条第一款等条款的规定，签订补偿协议的基本前提是市、县级人民政府已作出国有土地上房屋征收决定。但本案显然并不具备这一基本前提。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：吉林郭尔罗斯农村商业银行股份有限公司（原前郭县农村信用合作联社）。住所地：吉林省松原市乌兰大街248号。

　　再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：宁夏回族自治区吴忠市利通区人民政府。住所地：宁夏回族自治区吴忠市利通区朝阳东街111号。

　　再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：宁夏回族自治区吴忠市××××镇人民政府。住所地：宁夏回族自治区吴忠市××××镇。

　　再审申请人吉林郭尔罗斯农村商业银行股份有限公司（以下简称郭尔罗斯银行）诉宁夏回族自治区吴忠市利通区人民政府（以下简称利通区政府）、宁夏回族自治区吴忠市××××镇人民政府（以下简称金银滩镇政府）行政协议一案，宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院于2017年7月4日作出（2017）宁03行初17号行政裁定，以郭尔罗斯银行不具有原告诉讼主体资格为由，对郭尔罗斯银行的起诉，不予立案。郭尔罗斯银行上诉后，宁夏回族自治区高级人民法院于2017年12月22日作出（2017）宁行终196号行政裁定，认定郭尔罗斯银行具有原告诉讼主体资格，撤销宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院（2017）宁03行初17号行政裁定、指令该院予以立案。宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院于2019年6月19日作出（2018）宁03行初19号行政判决，驳回郭尔罗斯银行的诉讼请求。郭尔罗斯银行上诉后，宁夏回族自治区高级人民法院于2019年10月23日作出（2019）宁行终155号行政判决，驳回上诉、维持一审判决。郭尔罗斯银行仍不服，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查。再审申请人郭尔罗斯银行的委托诉讼代理人蒋伏星、张贵福，再审被申请人利通区政府的委托诉讼代理人王亚洲，再审被申请人金银滩镇政府的委托诉讼代理人赵春娟参加了本院于2020年10月26日组织的询问活动。现已审查终结。

　　郭尔罗斯银行向本院申请再审，请求撤销一、二审判决，改判支持其一审诉讼请求，判决案涉《征地拆迁补偿合同》无效。主要事实和理由为：（一）案涉合同据以签订的条件系重大且明显违法的行政行为，合同订立欠缺合法依据,亦无任何有效证据显示合同主体一方金银滩镇政府被授权在收地工作中订立《征地拆迁补偿合同》。1.利通区政府将案涉土地视为集体土地自行决定征收，无法律依据。案涉土地系国有土地。该国有土地使用权由吴忠市人民政府依法出让，有权决定案涉土地征收的人民政府应当是吴忠市人民政府，利通区政府无权决定收回案涉土地。2.利通区政府无权决定征收案涉土地，其所辖金银滩镇政府代表利通区政府签订案涉合同，欠缺事实和法律依据，属于重大且明显违法。3.其一审提交的证据足以证明案涉房屋、土地处于司法查封状态。根据《国土资源部对收回被司法机关查封国有土地使用权问题的批复》（国土资函403号），对于司法机关依法进行的查封，在查封期限内，人民政府不能收回国有土地使用权。利通区政府收回案涉土地、房屋显然违反了该规定。（二）案涉房屋及土地的价值未依法予以评估，金银滩镇政府与九州大地公司以协商方式签订案涉合同，适用错误的补偿标准，收地行为程序严重违法。（三）利通区政府违法收地，案涉合同确定的补偿价格明显不公，严重损害其利益，参照适用《中华人民共和国合同法》第五十二条关于合同无效的规定，案涉合同当属无效。（四）原审法院裁判违法，当地政府任性妄为。

　　本院认为，本案系再审申请人郭尔罗斯银行以再审被申请人利通区政府、金银滩镇政府为被告，就再审被申请人金银滩镇政府与一审第三人九州大地公司于2017年2月28日签订的《征地拆迁补偿合同》提起的确认无效之诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，行政行为没有依据系重大且明显违法的情形之一。本案的核心问题是金银滩镇政府与九州大地公司签订《征地拆迁补偿合同》是否具有依据。（一）关于案涉国有土地使用权的收回。案涉土地为国有土地，案涉房屋为国有土地上的房屋。对于国有土地使用权的收回，法律规定了两种程序：一是，当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款规定的国有土地使用权的收回程序，即“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。”二是，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款规定的征收国有土地上房屋同时收回国有土地使用权程序，即“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”从本案现有证据看，对于案涉国有土地使用权的收回，利通区政府、金银滩镇政府并未依法选择其中一种途径。《征地拆迁补偿合同》载明利通区政府作出的2号通告系签订依据之一。利通区政府、金银滩镇政府亦是将该通告作为证明签订《征地拆迁补偿合同》合法有效的证据之一予以提交。但该通告载明利通区政府系“决定征收金银滩镇四支渠村、团庄村、沟台村、杨马湖村部分集体土地，用于金银滩镇美丽小城镇项目建设博鱼体育官网。”案涉土地系国有土地，并非集体土地，不涉及集体土地征收，在拆迁范围部分将“松原市九州大地商务代理有限公司土地及地上附着物”列入显然文不对题博鱼体育登陆。且本案没有证据证明利通区政府、金银滩镇政府系依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，完成“由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准”的行政审批程序后收回案涉国有土地的使用权，从而就“适当补偿”问题签订《征地拆迁补偿合同》。利通区政府在本案一、二审诉讼及金银滩镇政府在本案二审诉讼中主张系依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定决定对国有土地上的房屋进行征收，亦是缺乏证据支持。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款的规定，房屋征收部门与被征收人可以签订补偿协议。但依照该条例第十三条第一款等条款的规定，签订补偿协议的基本前提是市、县级人民政府已作出国有土地上房屋征收决定。但本案显然并不具备这一基本前提。（二）关于案涉国有土地使用权及房屋的补偿。当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定：“依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿”；第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”《征地拆迁补偿合同》第二条虽约定了“被征土地及房屋拆迁补偿”，但本案并无证据证明对案涉国有土地使用权及房屋的补偿系遵循《中华人民共和国土地管理法》第五十八条或《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条等条款的规定进行，相关约定显然缺乏依据。因此，在法律规定非常明确的情况下，金银滩镇政府与九州大地公司签订《征地拆迁补偿合同》及相关补偿约定明显缺乏依据，构成无效行政行为。一、二审法院虽适用了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条的规定，但认定金银滩镇政府与九州大地公司签订《征地拆迁补偿合同》不具有无效情形，故构成适用法律错误，依法应予纠正。

　　综上，郭尔罗斯银行的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项规定的情形，应当再审。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款之规定，裁定如下：